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建設項目壓覆礦產資源應如何進行補償?

發表時間 :2020-12-31 09:25:20 來源:中國礦業網

  礦產資源壓覆補償糾紛是最常見的礦業權糾紛,一方面是因為建設項目壓覆礦產資源較為普遍,另一方面法律對壓覆補償標準規定不夠明確,導致壓覆雙方認識不一、爭議不斷。所謂的建設項目壓覆礦產資源,是指在進行鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程建設時,壓覆一定規模的礦產資源,并導致其無法開發而失去利用價值。對于已設立探礦權或采礦權(以下統稱“礦業權”)的礦產資源,壓覆的后果通常是導致礦產資源開發價值降低甚至消失。筆者認為,根據物權保護的法律規定,建設項目壓覆礦產資源應當以礦業權財產價值為標準,給予礦業權人公平合理的補償。
  一、
  建設項目主體和礦業權人系平等民事主體,礦產資源壓覆糾紛屬于民事法律關系
  項目建設主體開展鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程項目壓覆礦產資源,通常體現為礦業權人先設的礦業權與項目建設主體后取得的建設用地使用權之間,在一定空間和時間范圍上形成的沖突。此時項目建設主體與礦業權人之間屬于平等民事主體,雙方形成的礦產資源壓覆糾紛屬于民事法律關系。特別需要指出的是,即使是政府部門或者其成立的項目指揮部、辦公室等作為項目建設主體,此時政府部門及其臨時機構作為項目建設主體的角色是民事主體,并非履行行政管理職責,其實施的行為當然是民事行為,不屬于行政行為。所以,政府部門作為項目建設主體與礦業權人之間的礦產資源壓覆糾紛亦屬于民事法律關系。
  建設項目是否壓覆礦業權取決于雙方意思自治。對于鐵路、公路、管道等建設項目壓覆礦業權的情形,我國現行礦產資源壓覆行政管理制度中不涉及對礦業權的征收征用,建設項目能否壓覆礦業權,取決于礦政管理部門的壓覆審批和礦業權人是否同意壓覆。同時,在礦業權人同意壓覆的情況下,建設項目是否會選擇壓覆某一礦業權,項目建設主體也會根據補償成本等各種因素綜合衡量。當項目建設主體與礦業權人就壓覆事宜達成一致,簽訂補償協議后,即形成項目建設主體對礦業權人的民事義務。對于未經礦業權人同意的壓覆行為,則構成事實上的侵權行為,項目建設主體同樣需要承擔民事義務。
  司法實踐中,人民法院將建設項目壓覆礦業權糾紛作為民事案件進行審理,案由通常確定為用益物權糾紛(探礦權糾紛、采礦權糾紛),或侵權糾紛(財產損害賠償糾紛)。2016年最高人民法院公布的10起礦業權民事糾紛典型案例,其中“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國網浙江省電力公司礦產壓覆侵權糾紛案”即為建設項目壓覆礦業權糾紛。
  筆者也注意到,個別判例中將行政機關作為項目建設主體時產生的礦產資源壓覆糾紛,作為行政訴訟案件進行審理和判決,這實質上混淆了行政機關履行行政管理職責和作為項目建設單位實施民事法律行為的關系,錯誤認定事實和法適用法律,不利于平等保護礦業權人的合法權益。
  二、
  司法實踐中礦產資源壓覆糾紛存在不同的補償標準
  因為對礦業權性質以及礦產資源壓覆糾紛認識不一,壓覆補償又缺乏明確的標準,所以在以往司法判例中對壓覆補償存在不同的裁判標準。
  (一)按照礦業權人的直接損失進行補償
  137號文件規定對礦業權人進行補償的范圍原則上包括礦業權價款及其它直接損失。江西、山東、河南、新疆等省份,按照137號文件確定的補償直接損失的原則,對建設項目壓覆礦業權的補償范圍進行了進一步規定。例如,江西省人民政府辦公廳關于進一步規范省重點建設項目壓覆礦產資源評估補償工作的通 知》(贛府廳字(2013)15號)規定:“省重點建設項目壓覆礦產資源的補償內容,包括探礦權補償和采礦權補償兩個方面:探礦權以被壓覆的礦區范圍內探礦權價款、實際投入的勘查投資及其他相關投入為依據補償;整個礦區或核心區域 被壓覆的,應按照取得該礦業權的全部投資為依據補償。采礦權補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1.直接損失的補償。含所壓覆礦產資源分擔的勘察投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。礦山開采、加工開發等專用設備按市場評估價減去設備出讓價給予補償,通用設備按搬遷所產生費用給予補償。2.已繳價款補償。按礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款(無償取得的除外)給予補償。”
  司法實踐中,最高人民法院在“豐寧長閣礦業有限公司、北京鐵路局物權保護糾紛上訴案”((2017)最高法民終 724 號)民事判決書中認定,“壓覆礦產資源的補償范圍,應限于礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款,以及所壓覆的礦區分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”最高人民法院在“山西交通控股集團有限公司忻州北高速公路分公司、神池縣向陽石料購銷有限公司物權保護糾紛再審案”((2019)最高法民申1285號)民事裁定書中認定,“參照137號文的規定,按照壓覆礦產賠償直接損失的原則進行處理,將向陽公司應獲得賠償損失的范圍認定為直接損失,扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評估價值”。
  (二)按照礦業權人的直接損失加預期利潤進行賠償
  直接損失加預期利潤的賠償方式,是以礦業權人的實際投入為基礎,同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業利潤,但從性質上依然屬于基于礦業權人直接損失進行的補償。
  《湖南省國土資源廳關于建設項目壓覆礦產資源補償有關問題的通知》第四條規定,補償內容和標準分以下兩種情形:“1、壓覆國家出資并正在進行的地質勘查的探礦權或已探明資源儲量礦產地的,原則上按經核實的工作量及現行預算標準計算的工作成本進行補償。2、壓覆非國家出資礦業權的,原則上按以下補償范圍和標準進行補償,具體補償由雙方協商確定。①被壓覆范圍礦業權的取得成本;②被壓覆范圍探礦權的勘查投資和行業投資平均利潤;③被壓覆采礦權開采投資加同類開采礦山行業投資平均利潤減已獲投資回報。”
  最高人民法院在“唐山不銹鋼有限責任公司與唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵權損害賠償糾紛申請再審案”((2014)民申字第690號)《民事裁定書》中認定:“評估公司作出鑒定意見為,不銹鋼公司共造成卑家店煤炭公司損失4159.2251萬元,已經過雙方當事人當庭質證。評估公司出具《解釋說明》,確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產損失,系《停產通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規模儲料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經濟利潤和非正常生產的維護費用。上述《解釋說明》也已經雙方當事人質證,其程序符合法律規定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對卑家店煤炭公司停產損失的定案依據并無不妥。”
  (三)按照礦業權價值進行賠償
  在市場經濟條件下,礦業權價指的是礦業權的市場價值,即由具有法定資質的礦業權評估機構獨立評定估算形成的礦業權公允價值。按照礦業權價值進行賠償,是指經過礦業權評估機構評估得出被壓覆礦業權的價值,并以此作為確定壓覆賠償金額的依據。
  《民事審判指導與參考》(2013年第3輯)刊載的“侵害探礦權的損害賠償問題”案例評析中,最高人民法院認為,“根據《侵權責任法》的相關規定,侵害探礦權的,應承擔相應的侵權責任。對侵害探礦權的損害賠償,應是對探礦權作為一種獨立的用益物權財產價值的賠償,而不是僅指對探礦實際投入直接損失賠償。”最高人民法院在“大唐阿魯科爾沁旗新能源有限公司與赤峰市中金礦業有限公司財產損害賠償糾紛案”((2019)內04民終455號)《民事判決書》中認定:“探礦權和采礦權均實行有償取得制度,均屬于用益物權。依法取得的探礦權受法律保護,探礦權作為一種用益物權,其具有自身的價值,不僅包括探礦權人對其取得《礦產資源勘查許可證》范圍內礦產資源的占有、使用權,還應包括探礦權人對礦產資源的物權收益權。因此,對于探礦權這種用益物權的損害賠償責任,應基于該種用益物權的財產價值來確定,即根據侵害探礦權的財產損失應按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”
  三、
  礦產資源壓覆補償應當以礦業權價值作為補償標準
  筆者認為,礦業權屬于用益物權,礦產資源壓覆實際上造成礦業權人財產權益的損失,應當按照礦業權的市場價值進行補償。
  (一)以礦業權價值作為補償標準符合物權保護的法律規定
  在我國的法律框架體系中,礦業權(包括探礦權和采礦權)是由礦產資源所有權派生出來的用益物權,礦業權人依法對其權利范圍的礦產資源享有占有、使用、收益和處分的權利。《民法典》第三百二十九條規定:“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”
  《礦產資源法》第三條中規定,國家保護探礦權和采礦權不受侵犯,保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發〔2000〕309號)第三條規定:“探礦權、采礦權為財產權,統稱為礦業權,適用于不動產法律法規的調整原則。依法取得礦業權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業權人。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。”
  可見,礦業權作為用益物權,是礦業權人重要的財產權益,礦業權人的合法權益應該得到尊重和保護。
  《民法典》第二百三十八條規定:“侵害物權,造成權利人損害的,權利人可以請求損害賠償,也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規定:“侵害他人財產的,財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”最高人民法院編輯出版的《中華人民共和國民法典理解與適用》一書中,針對上述條款指出,“財產損害賠償應當以全部賠償為原則,計算財產損害,就是計算財產的直接損失和間接損失,然后實行全部賠償。由于損失通常體現為侵害發生后被侵權人財產的市場價格的減少,因此,此處的按照市場價格計算應為根據財產的市場價值的減少來計算。”
  建設項目壓覆礦產資源,無論建設項目本身程序是否合法,無論壓覆行為是否經過了行政審批,其壓覆的結果都是造成礦業權人物權權益受到損害。按照物權保護法律原則和法律規定,對于礦業權人用益物權因此受到的損害,項目建設主體應按照損失發生時的市場價格向礦業權人補償損失。
  (二)137號文件規定的壓覆補償范圍不應作為壓覆礦業權補償的法律依據
  在礦產資源壓覆補償中,有一種觀點認為應當以國土資源部137號文件規定的補償范圍作為補償標準,在司法實踐中也不乏這樣的判例。137號文件規定,項目建設單位對礦業權人補償的范圍原則上應包括:“1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款(無償取得的除外);2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失”。上述補償范圍通常屬于礦業權人直接損失,即礦業權人取得礦業權成本,進行勘查、礦山開發建設投資以及搬遷費用。
  筆者認為,國土資源部137號文件不應作為礦產資源壓覆補償的標準,理由有二:
  第一,礦產資源壓覆補償糾紛屬于民事法律關系,國土資源部作為礦政管理部門系行政機關,無權對壓覆礦產資源賠償糾紛這一民事法律問題作出規定。137號文件的上述內容,對處理壓覆礦業權賠償問題不具有強制性,不應作為處理壓覆礦業權賠償問題的依據。如最高人民法院在“廣元市茂成商貿有限責任公司、蘭渝鐵路有限責任公司探礦權糾紛案”((2017)最高法民終494號)民事判決書中認定,“關于137號文,是由國土資源部印發的關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的管理性文件,強調的是相關行政管理部門的審批管理職責,不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據。且從該文件內容看,并沒有排斥民事主體之間以簽訂協議的方式解決補償問題。”
  第二,國土資源部137號文件僅是規范性文件,法律位階較低。建設項目壓覆礦產資源補償糾紛,性質屬于物權損害賠償問題。損害賠償作為民事基本制度之一,唯立法機關通過法律形式方可予設定。《民法典》第二百三十八條規定:“侵害物權,造成權利人損害的,權利人可以請求損害賠償,也可以請求承擔其他民事責任。”第一千一百八十四規定:“侵害他人財產的,財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”而137號文件為國土資源部作出的規范性文件,其位階遠低于法律,故其與法律規定相沖突時,不能作為礦產資源壓覆補償的法律依據。
  綜上所述,筆者認為,在建設項目壓覆礦產資源的補償問題上,應正確認識其法律關系性質,準確把握礦業權的用益物權屬性,嚴格遵循物權保護原則和財產損害賠償原則。對于礦業權這種用益物權的損害賠償責任,應基于用益物權的財產價值來確定,而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入。(本文第一作者吳永高,系北京金誠同達律師事務所合伙人。長期從事土地和礦產等自然資源領域法律實務和理論研究工作,曾在原國土資源部法律中心工作多年,現為自然資源部法律顧問。聯系電話:13691099787)
  *本文僅代表作者個人觀點,不構成任何平臺意見

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